一、导言

最近几年来，随着国家强调转变经济增长方式，落实科学发展观，中国煤炭产业的发展模式也经历了深刻的转型。作为煤炭生产大省的山西，煤炭产业政策改革的主线条就是大力推进煤炭资源的整合，坚决淘汰生产效能低下，安全隐患突出的小煤窑。通过煤炭生产企业的兼并、重组，形成规模生产能力，一方面实现了煤炭开采技术的更新换代，提高了生产效率，减少了煤炭生产中的资源浪费，另外也极大地改善了煤矿安全状况，有效地减少了安全生产责任事故。这些都是政策转变带来的积极效果。但是任何改革都难免会付出相应的代价，伴随着新的煤炭产业政策的推行，也产生了相应的新的社会问题，产生了新的涉矿法律纠纷。为了有效地应对现实生活中出现的新的问题，给出有效的应对手段，实现司法维护社会秩序的功能，本课题组通过调查、走访、座谈等形式深入基层第一线，了解利益相关方的诉求，分析相关的涉矿法律纠纷形成的深层次原因，在此基础上分析和研究了当前农村涉矿法律纠纷的主要类型，并且尝试给出相应的解决对策。

二、因涉矿补偿款的分配而引发的法律纠纷及其对策

随着煤炭资源的整合，煤炭企业在采区内开挖的集体土地迅速增多，占用的土地范围日益扩大。这就导致在村民土地占用、房屋拆迁、补偿款分配等问题上产生了大量矛盾纠纷。这类纠纷的主要起因是，被征用土地的农村集体经济组织在分配征地补偿款时，对部分村民采取“差别待遇”，使得有关村民认为自己的合法权利受到侵害，从而引起部分村民上访或诉讼，影响了农村的稳定。

由于历史的原因，农村集体经济组织是一个法律上内涵比较模糊的概念，特别是成员资格的认定，面临许多难题。例如农村居民考上外地大学，参军，外嫁，户口随之迁出，是否仍然属于集体经济组织的成员，认定起来难度较大。此外，长期在外地经商、已经在外地买房，家乡的房屋已经出卖或拆除，田地已经承包给别人，甚至十多年不回家乡，还算不算组织成员，这些类型的人在村民身份的定性上都存在争议。

另外这类补偿款的分配方案，往往会出现农村集体经济组织的“土办法”与正式的国家法律相互冲突的情况。实践中，各村依据本村实际自行制定分配方案，有的全额到户，有的部分留村、组；有的一次性发放，有的分年发放；有的不分老少按人头发放，有的按被征用土地面积分配；有的平均分配，有的将村民分成不同等级按比例分配；有的只针对村民，有的扩大至本村非农业人口等等。正是由于征地补偿费分配方式的混乱为失地农民频繁上访缠诉埋下了隐患。法院在法律依据不健全、村民资格等问题不好界定的情况下对此类案件不好把握。

事实上，关于此类案件应否作为民事案件受理，最高人民法院的有关解释也前后不一。最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复。一是最高人民法院[1994］民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；二是最高人民法院法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》，其主旨是受理；三是最高人民法院法研[2001]116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，其主旨是受理；四是最高人民法院[2002]民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；五是最高人民法院[2004］民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，其主旨是不予受理。由于最高人民法院业务庭的复函或答复内容冲突，使得下级法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需。

另外，就实际操作层面来看，简单地确认这些分配方案有效或无效，也不是非常合适。尤其是考虑到该类纠纷往往牵涉众多村民的利益，容易引发群体性纠纷。在土地被开挖前，村民委员会或村民小组往往已与企业敲定了补偿款总额，制定了相应的分配方案，并分配了所得的补偿款。如果支持原告应当全额发放或补发征地款的主张，实际上就是对原分配方案作出变更。因为分配方案是根据本集体经济组织成员多数人的意见作出，一人起诉往往容易导致其他村民分配的土地补偿款减少，引发其他村民的不满。这些案件虽然表现为单一的诉讼主体，往往有其他人持观望态度，一旦诉讼结果对起诉的村民有利，有同类情形的其他村民即会提起诉讼，这种“隐性”的群体性问题尤为突出。

在调研中，课题组发现，这类案件审理起来难度大。对已经受理的案件，结案方式上以判决为主很少调解或撤诉，其中判决占了绝大多数，基本上没有适用简易程序审理的，而且即使审理，对一审不服上诉的比例也相当高。

从法理层面上看，法院对于村民自治组织自己决策的事项，究竟是否可以干预，干预的限度在哪里，其实也是一个很难界定的问题。《物权法》第59条视定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（三）土地补偿等费用的使用、分配办法”。通过这一条文可以看出，决定土地补偿等费用的分配方案，属于村民自治的范围。严格说来，法院没有依据去干预。但是在另外一个方面，2010年10月颁布实施的《村民委员会组织法》第36条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”在这里，可以看到，法律上所要求的是，在符合特定前提条件的情况下，人民法院有权撤销村民委员会做出的决定，但是撤销权只是意味着村民委员会做出的决定是无效的，法院并没有权力代替村民委员会做出决定。在法院撤销之后，仍然必须由村民委员会根据自己的决策程序做出决定。

如何在一方面尊重村民自治的前提之下，尽量维护村民自治中形成的补偿款分配方案，在另外一方面又维护村民的合法权益不受到侵害，这是一个亟须回答的问题。如果在这一问题上没有一个稳妥的解决办法，很容易引发一系列的社会问题。

课题组通过研究认为，这一问题的解决应该采取不同层面的，多渠道的解决思路，依靠单纯的法律适用不能有效地化解矛盾、实实在在地解决问题。首先，要尽量预防可能发生的矛盾。在调研中我们发现，很多村委会的负责人在与相关的煤矿协商补偿款的时候，不注意工作的透明和公开，没有实现听取村民的意见，自己拿定主张就与煤矿一方签订一揽子补偿协议，导致在村民对分配方案提出异议的时候，把矛盾转化为了村民内部不同类型的居民之间的纠纷，相关的煤矿却置身于事外。其实此类矛盾纠纷的根源仍然在于煤矿占用农民的土地，如果村民对有关的分配方案不满意，在根本上来源于煤矿方面的补偿方案存在问题。因此村委会的领导不能大包大揽，他们的职权只能够代表村民进行谈判，但是具体的与煤矿方面的补偿协议，还必须经过一定的村民会议决策程序。只有这样，才能够有效转化矛盾。也可以避免可能出现的官商勾结秘密的利益输送问题。

另外，在实践中，对于村民自治组织讨论通过分配方案的过程中，缺乏相应的备案和监督、指导程序。这导致有关的明显存在法律问题的分配方案被通过，在执行中出现了问题，再去解决时，就变得非常困难。为此，有必要完善相关的配套制度。在充分尊重村民自治的前提之下，建立实现“预警”性质的报备制度，由相应的上级政府以及司法部门（法院）组成监督小组，对相关的分配决议的合法性、合规性进行审核。如果发现存在明显问题的，应该给出指导性的整改意见，建议村民自治组织重新讨论、制作替代性的分配方案，从而把可能发生的问题消除在萌芽阶段。

以上是从预防的角度而言的，对于已经成案的情况，则应该根据个案的具体情况，积极通过调解等方法化解矛盾。在调解过程中，可以考虑把相关的煤矿企业也加入进来，争取后者的支持，在通盘考虑补偿款总额是否合理、适当的基础上，寻求问题的解决。

值得注意的是，要真正避免在未来出现同类型的问题，国家相关的立法和规则的制定必须跟上。特别是在关于村民集体经济组织成员的资格认定的问题上，必须要尽快出台具有明确具体的标准的法律文件。目前在实践中发生的混乱，在很大程度上就是因为大家对这一问题的认识和理解不一致。有了一个明确具体的规则，法院在法律适用中予以贯彻，相应的村民自治组织在制定相应的分配方案的时候也了依据。

三、因煤炭资源整合而产生的法律纠纷及其解决对策

煤炭资源的整合必然意味着要淘汰一大批产能低下，技术落后的中小型的煤矿。随着煤炭资源的整合而产生的大型煤炭生产企业，由于采用的生产设备比较先进，因此对劳动力的需求从总体上来说是下降的。因此在整合的过程中，必然会产生原有的煤炭企业的职工的安置问题。在调研中，我们发现，随着资源整合以及企业重组、合并，原先被掩盖的一些问题暴露出来，形成了法律纠纷。这些问题主要表现为，原先的小型煤矿在处理与煤矿工人的劳动关系的过程中，存在很多不规范的地方，煤矿工人的劳动保障方面的权益被忽视。应该签订规范的劳动合同没有签订，应该缴纳的养老保险等“五险一金”存在较多的历史欠账。这些问题在原先的体制之下，在某种程度上被掩盖着，但是随着资源整合力度的加大，一些大龄职工面临下岗的问题时，矛盾就暴露了出来。由于中国目前的社会保障体制中的城乡二元区分，农村居民所能够享受的社会保障的程度要远远低于城市居民的保障，但是那些长期在集体性质的小煤矿工作的矿工，都要求享受正规的煤炭企业工人的养老退休等待遇，而这些小煤矿在先前并没有按照规定缴纳相应的养老保险金。因为存在巨大的资金缺口，整合后的企业也难以完全承受这些历史遗留下来的问题。

对这一方面的问题，课题组经过调查研究，原则上认为应该区别对待。对于因为历史原因而造成的问题，应该根据现实条件的允许，采取一揽子的解决办法，多方筹措资金，通过支付一定的安置补偿金，安排困难职工生活补助金，给予农村低保待遇等措施，妥善地、人性化地解决这类问题。另一方面，应该通过配套制度措施的衔接，坚决杜绝出现类似的新的问题。应该说，职工的劳保待遇涉及职工的基本的权益，不容侵犯。企业有义务根据法律的规定，及时足额缴纳法律规定的五险一金等为了体现职工劳保权益的规费。但是在现实生活中，企业为了追求自己的利润的最大化，往往规避此类缴费义务的履行。而职工由于其弱势地位，如果提出要求企业依法履行缴费义务，往往面临被辞退或不被录用之类的威胁，因此也不敢主张自己的合法权益。在这样的情况下，必须采取一定的强制性措施，强制企业按时足额缴纳相应的规费。在调研中，我们发现，相应的督促企业履行缴费义务的制度，存在不配套、不衔接的情况。煤炭企业为了获得开采资格，根据法律的规定，必须要获得矿产开采许可证。这一行政许可的获得，是在省级相应的管理部门。为了实现相应的管理目的，有一些法律规定的费用的缴纳与这一许可证的发放采取了捆绑的做法，换言之，必须缴纳这些费用，才能够获得开采许可证。实践证明，凡是与许可证的发放捆绑在一起的费用，煤炭企业都会缴纳。但是煤炭企业的养老保险金的缴纳恰恰与这一许可证的发放是脱离的，其主管层级放在市级主管部门。而企业恰恰在这一方面会发生恶意拖欠的情况，而不会影响其正常的经营活动。

为此有必要站在维护劳动者合法权益的角度，高度重视相应的费用缴纳在维护社会稳定和广大人民群众幸福安宁的政治的高度，以某种方式把养老保险等五险一金的缴纳情况与煤炭企业的开采许可证的发放联系、捆绑在一起。当然，这样的捆绑不一定表现为，必须以相关企业缴纳费用为发放许可证的前提，而是可以采取比较灵活的措施，在年审、考核等方面采取“一票否决制”，以督促相关的企业履行缴费义务。

另外，为了防范可能出现的劳动纠纷，以及规范用人单位与劳动者的法律关系，还应该结合这次资源整合的契机，要求整合后的煤炭企业建立起规范的劳动规章制度，全员劳动合同的签订，相应的劳动合同的备案、登记等配套措施，都应该落到实处。没有这些制度，难免在未来再次出现行业性的劳资纠纷，影响社会的和谐稳定。

在煤炭资源整合的过程中出现的另外类型的纠纷是被整合的小煤矿原先的产权关系不清晰，在整合过程中，相应的权属、股份的确定面临举证上的巨大困难。这一方面的问题在本质上也属于历史遗留问题。许多挂名在集体经济组织的名下，实质上由个人开发经营的村社小煤矿，连反映正常的经营活动的帐簿也没有或不完整，这为相应的确权工作带来了很大的困难。另外，由于先前的计划经济体制的观念的影响，采矿权不能转让，但是在实践中大陆假借承包、租赁、合作、代管经营权的名义，实际上转让的情况屡见不鲜。这些问题随着资源整合工作的展开，都暴露出来。项目组在调研过程中，结合发现的问题，仔细分析之后，认为此类问题的解决，不能纯粹依靠机械的证据规则和形式性的法律，而必须本着尊重历史、实事求是的态度，以维护农村集体经济组织的成员的根本利益，维护国有、集体资产不流失的宗旨，处理此类纠纷。对于那些接着合伙、合资、合股的名义，实际上进行的是采矿权转让的行为，要本着职、权、利相一致的原则，参考实际投资的数量，实际承担的相应的税费缴纳的情况，来确定其权益比例。对于在实践中出现的“戴帽子”类型的煤炭生产企业，要根据历史情况，在充分维护农村集体经济组织的基本权益的前提之下，尊重实际经营者的合法权益。

由于这些类型的法律纠纷，一般而言，不具有为后来的实践做法“示例”的效应，他们的出现的确与历史上的特殊情况有联系，因此处理此类法律纠纷时，可以考虑本着法律效果与社会效果相统一，但是优先追求合适的社会效果的理念，采取灵活的处置方法，不拘泥于法律上的形式的规定。但是一旦这些历史遗留问题得到有效化解之后，就应该着重注意建立产权界定清晰的企业制度，结合采矿权登记等配套措施，明确权利人的权利的范围，严格依法办事。

四、涉矿损害赔偿纠纷及其法律对策

包括煤炭在内的矿产开采，往往会对矿区的环境造成很大的破坏。采矿业本身就是一个高污染行业。随着煤炭的开采，煤层上面的地面会发生塌陷，地面会开裂，房屋会倒塌，地下水会被污染，河流会改道，地面的农作物也会减产甚至绝收。对于这些因为开采煤炭而引发的环境损害实践，在实践中也容易引发法律纠纷。

此类法律纠纷处理起来难度也比较大。可能出现的难题一方面在于，这样的损害后果的出现往往是一个长时期、逐步显现的过程，但是涉及的造成损害后果的小煤矿可能早就已经被重组，或者破产，因此难以追查到承担责任的人。另外，相关的因果关系也比较难以证明。有时候，煤矿的开采是在地面以下几百米的深处，相关的地下径流的改变、地面农作物或果树的歉收究竟是否是因为开采活动引发，的确难以证明。

关于这一方面的法律纠纷，目前的应对措施是在开采之前，要进行环境影响评估。通过这样的评估，对于可能会遭受损害区域的房屋提前进行整体搬迁，同时给予受到影响的农民以补偿。但是在不少地方，此类的环境影响评估没有发挥实际的效果，往往是在出现了问题、发生了纠纷之后，才意识到问题的存在。在这个阶段，解决问题就比较困难。损害的评估比较困难，因果关系的证明比较困难，寻找责任人也比较困难。

为了从根本上解决此类问题，学界一直大力主张在矿区或者受采矿活动显著影响的区域，建立综合性的生态补偿机制。在这一机制中，申请在特定区域从事采矿活动的企业，必须事先预交一定的数量的生态破坏补偿金。国家应该在资源比较集中的省份建立省市两级的生态破坏补偿基金，企业预交的补偿金汇入到这一基金总库之中，其性质类似于预先提存的环境损害赔偿责任的保证金。如果在日后的采矿过程中的确发生了损害事实，则受害者直接从该基金中获得补偿，不再需要与相关的企业打官司。在经过一定的期限之后，如果没有发生相应的损害事件，相应的采矿企业可以从该基金中提取预交的责任保证金。

另外也有学者主张对采矿企业征收特别的生态补偿税。通过国家行政管理的手段，对因为采矿而发生的环境损害进行救治、补偿工作。相应的税款也可以用来作为对矿区进行环境保护的政府资金来源。

课题组认为以上这些设想都有其合理性，但是也存在一定的缺陷。不同类型的矿业活动，对环境的影响差别很大，因此在实践中要设立一个统一的生态补偿税并不那么容易。而保证金的预交和事后退还，一方面会占用企业的资金，影响企业的经营，另外在具体的制度运作上也面临困难，比如说如何预估可能发生的损害危险，就是比较困难的事情。

相对而言，在地方政府的支持之下，针对特定的行业，特别是针对煤矿行业，开创和普遍实施强制性的环境损害责任险，是比较可行的措施。保险公司往往具有比较专业的精算能力，能够处理和分析大量的实证数据，评估风险的高低，决定保险费率。政府需要做的就是，在相应的行政审批和许可中，要求相关的开采企业必须足额购买相关的保险就可以。其余的可以留给保险市场的运作。这样的措施不占用行政成本，更加有效率。

对于在实务中已经发生的请求损害赔偿的案件而言，课题组认为，可以依据《侵权责任法》的规定，采取因果关系推定规则，侧重于保护受害者的利益，以妥善解决相关的纠纷。在赔偿的力度上，应该以类似地区的正常的农村生活水平的人作为参考标准。总的来说，不应该让无辜的农民承担由于煤矿的开采活动所导致的损害。

五、涉矿土地使用权和承包经营权问题及其对策

煤炭的开采可以是露天开采也可以是地下开采。如果是露天开采，那么露天的部分，也涉及土地的使用权或经营权问题。在这里不可避免会发生相关权利的交错的现象。开采者要开采煤矿，自然需要获得采矿许可证。但是当采矿活动涉及地表的时候，也会面临是否需要获得土地使用权或类似权利的问题。

虽然说自然资源通常与土地结合在一起，但是，在需要界定这二者的关系的时候，世界上存在两种不同的做法。一是土地中心主义，也就是土地吸收自然资源。另外一种是资源中心主义。在前一种模式之下，获得相关的土地的权属是获得有关的自然资源权属的前提和基础；在后一种模式之下，获得有关的自然资源的权属就足够，相关的与自然资源结合的土地的权属视为已经包括在其中。

但是严格说来，这两种模式都很难套用到中国的实践中来。中国的土地权属制度，尤其是农村的土地权属制度具有自己的法律上的特殊性，而中国的自然资源的权属具有严格的国家所有的属性。因此在农村的土地之上进行露天开采，一方面需要具备自然资源方面的权属，也就是国家的矿产开采许可证，另外也需要相应的土地权属的拥有者的许可，这就意味着采矿者必须与矿产所结合的土地表面的村民集体组织达成关于土地表面使用的使用许可合意。

问题在于，在这样的情况下，煤矿开采企业必须要获得什么样的土地方面的权限？在调研中，项目组发现一些地方的国土部门对此介入比较多，而且认为煤矿开采企业应该获得的是类似于建设用地使用权性质的土地使用权。如果贯彻这样的思路，那么在实务上似乎就应该采取这样的处理办法：首先由国家把煤矿企业需要使用的与开采相关的土地，通过征收程序收归国有，然后由国家在相关的土地之上设立土地使用权，有偿地转让给煤矿企业使用。

配合这样的思路，不少地方认为，为了规避这一做法的煤炭企业与村民集体组织订立的长期土地租赁合同是无效的，实质上是以租代征，违反了国家的土地政策。

坚持这样的思路，其实就等于把存在矿产资源的集体土地征收为国有，然后按照国有土地的处理办法来处理与采矿企业的关系。

在调研中，我们经过仔细分析和研究，认为目前的主导性的思路存在一定的问题，在实践中会导致对农民权益的侵害。首先，国家的征地行为往往伴随着煤炭资源的分布来走，具有很大的偶然性，这导致征收行为的后果是破碎化的国有土地现象的出现，其次，毕竟在实际生活中，采矿是一个暂时性的活动，随着资源的枯竭，相关的地表往往又恢复为原来的农业性的用途，这时土地的国有属性往往显得尴尬。再次，农民的权益在征收中往往受到侵害。

因此合理的做法也许是尊重集体经济组织的集体所有权的完整的法律内涵，排除国家征收这样的一个多此一举，实质上是与民争利的行为，允许农村集体经济组织直接与采矿企业就集体经济组织的土地的使用问题进行谈判，把相应的使用权转让的权益，让失地农民直接得到，而不需要经过国家的转手。事实上，被很多人视为应该禁止的长期租赁协议，应该得到允许，这是符合双方利益，也符合采矿企业活动规律的合约安排。在这一方面，政府需要做的就是监督相关的制度的执行，而不是去切本来属于农民的蛋糕。

以上所讨论的是地表挖掘的问题，如果是地表深层以下的采矿活动，虽然不涉及地表，但是任何采矿企业难免都必须在地面上建立一些必要的辅助性的建筑以及堆场和道路等。为了解决这些方面的土地使用需求，也没有必要借助于国有土地的建设用地使用权制度，而是可以设立采矿用地地役权之类的安排。

目前在调研中发现的这一方面的法律纠纷主要是补偿款的分配方案引发的纠纷。上文已经对此进行了分析。但是从根本上看，要使得农村集体经济组织，不再是一种虚化的主体，必须完善其民主决策程序，丰富集体土地所有权的内涵。

虽然说，国家需要在宏观政策的层面上落实耕地保护，维护基本农田等目标，但是这些目标的实现，都可以整合到采矿许可的宏观规划之中。对于那些会导致农田损害，但是蕴含的储量并不大的区域，可以不给予开采许可。

   目前相关的国土管理部门，不在宏观上把握矿区的整体规划，却热衷于对采矿企业所谓的违章建筑进行查处、罚款等等，显然是为了自己的狭隘的部门利益，没有抓住自己的管理职能的中心内容。