根据山西省高级人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》精神，吕梁市中级人民法院于2014年4月确定临县人民法院、离石区人民法院、汾阳市人民法院为全市行政案件相对集中管辖试点法院，并确定改革试点工作于2014年7月1日起正式实施，三个多月来试点工作已全面铺开。吕梁中院派专人通过汇报、走访、座谈等形式，对三个试点法院行政诉讼案件相对集中管辖改革尝试进行了专题调研。现将调研情况报告如下。

一、吕梁市行政案件相对集中管辖的概况

（一）集中管辖法院设置情况

吕梁中院根据地方区域特征、案件数量、审判力量等情况确定离石区人民法院集中管辖离石、交口、石楼、中阳、柳林五县（区）辖区内的行政案件，汾阳市人民法院集中管辖汾阳、交城、文水、孝义四县（市）辖区内的行政案件，临县人民法院集中管辖临县、岚县、兴县、方山四县辖区内的行政案件。

（二）试点法院行政审判庭人员结构情况

离石区人民法院行政审判庭配有庭长1名、法警1名、书记员1名、工人1名，组成合议庭审理案件时在其他庭室中随机抽用法官；临县人民法院行政审判庭配有庭长1名、副庭长1名、法官1名、书记员2名；汾阳市人民法院行政审判庭配有庭长1名、副庭长1名、法官2名、书记员1名。

（三）试点法院案件受理审理情况

从7月1日至10月15日，三个试点基层法院共受理行政诉讼案件59件，审结49件，与去年同期相比案件数量增长43%，受理案件中异地管辖案件30件。在已审结案件中，判决撤销行政机关具体行政行为和确认违法20件，行政机关败诉率为33%；判决维持行政机关具体行政行为16件；经协调撤诉9件；驳回原告起诉4件；正在审理中10件。案件类型涉及公安、土地、民政、城建、人力资源和社会保障等多个领域。

二、行政案件相对集中管辖的优势

吕梁市三个试点基层法院行政案件相对集中管辖试行虽然时间较短，但已彰显出明显优势，体现在以下几个方面：

（一）集中优质行政审判队伍。案件数量少、办案经验缺乏法院的行政案件集中到具有审判优势的法院管辖，集中管辖法院能够全身心投入到行政审判工作中，为公正审理行政案件提供基本保障，并能在大量行政案件的审理中进一步锻造纠纷化解能力。非集中管辖法院则可专事非诉行政执行案件的审理和执行。

（二）优化行政审判司法环境。行政案件相对集中管辖建立了与行政区划适当分离的司法管辖制度，使行政审判在“生人”社会中进行，集中管辖法院能够在更大程度上有效防止和排除行政机关的干预，优化行政审判司法环境，受案法院可以放开手脚作出忠实于法律的裁判，从而树立司法权威，提升行政审判公信力。

（三）维系行政诉讼程序安定性。以往实行异地交叉管辖往往由上级法院在个案中根据具体情况随机指定，结果造成管辖制度的不确定性。相对固定的集中管辖克服提级管辖、个案指定管辖弊端，维系行政诉讼程序安定性，稳定了当事人对行政诉讼的预期。

（四）督促行政机关依法行政。以前行政机关具体行政行为出现问题，总感觉是在自家的“三分地里”，好消化、好协调。因此，往往对行政诉讼思想上松懈麻痹，行为上消极应付，如不在法定期限内举证、出庭只委派律师参加诉讼等情况时有发生。行政区划与行政案件司法管辖区域相分离，使行政机关产生压力，开始审视自己作出的具体行政行为是否合法，并主动请求当地法院在行政程序方面给予事先指导，重视出庭应诉，委派熟悉案情的人员参加诉讼，以避免败诉。行政案件相对集中管辖推动形成了行政机关依法行政的良好态势。

（五）提升了老百姓打官司的信心。行政机关干预行政审判是老百姓打行政官司的最大顾虑。以前老百姓打行政官司总抱着试试看的心态，如果赢了会“想不到”，输了则属“意料之中”。集中管辖使行政区划与行政案件司法管辖区域相分离，提升了老百姓打官司和打赢官司的信心。三个试点法院三个多月来受理行政案件数量明显上升，表明老百姓认识到了行政案件相对集中管辖这一司法改革举措的初衷，对公正司法有了新期盼。

三、行政案件相对集中管辖存在的问题和局限性

在相对集中管辖起步阶段，司法体制改革预期效应显现的同时，也显露出其局限性。

（一）行政审判资源配置不均衡。集中管辖法院管辖异地行政案件，老百姓打官司信心提升，行政案件数量明显增加，类型增多，三个试点基层法院出现案多人少局面，原有审判人员不能满足集中管辖工作需要。其他10个县（市、区）法院因行政审判案件分割出去，仅对非诉执行案件审查、执行和协助集中管辖法院进行协调工作，审判资源闲置较多。相对集中管辖法院与非相对集中管辖法院行政审判资源配置呈现不均衡现象。

（二）行政审判队伍人员短缺，素质有待提高。按照行政案件相对集中管辖试行方案要求，试点法院应当配置两个合议庭。实际情况是三个试点法院均不能达到预定要求。离石区法院仅有审判资质一人，配备的其余三名工作人员只能做辅助工作，虽然院领导对集中管辖工作大开绿灯，准许行政案件开庭在其他庭室抽调审判人员，但是合议庭不固定，审判人员不专业。其他两个试点法院则均仅有一个行政审判合议庭，不符合试行方案要求。另外，相对集中管辖以来出现新情况、新类型案件，现阶段行政审判人员要适应新形势、新情况下行政审判的要求，解决通过法治化解社会问题复杂性与应对方式简单化的矛盾尚有差距，司法能力和水平亟待提高。

（三）老百姓畏难情绪仍然存在。部分老百姓对集中管辖法院公正审判依然持有怀疑、观望心态，“官官相护”的观念在老百姓心里根深蒂固，现阶段一时难以彻底消除。有少部分老百姓由于路途遥远，对集中管辖后增加的讼累产生畏难情绪，又对是否能够打赢官司心里没底，反复惦量之后，有的便打了退堂鼓。

（四）非诉执行案件难以摆脱行政机关干预。非诉执行案件仍在行政机关执法范围之内，违法建筑往往掺杂行政机关人员的利益，难以避免行政机关的干预，加之老百姓的抵触情绪，使得非诉执行常常阻力重重，或者执行不彻底，半途而废。违法建筑问题大量堆积，成为各县（市、区）的共性问题，法院在非诉执行案件特别是拆除违法建筑中人力、物力、预防风险的能力方面均不能胜任当前的艰巨任务。

（五）行政案件相对集中管辖的局限性。行政案件相对集中管辖的改革举措仅是现行司法体制内的微调，如果非集中管辖法院所在行政区域的被诉行政机关想要干预集中管辖法院行政审判活动，只需通过其所在县（市、区）政府并经由集中管辖法院所在地政府出面协调，或者由两地共同的上一级政府协调即可，充其量只是干预环节增多，成本提高，而且集中管辖法院所在地政府根据当前存在的行政困境，或者为了推进政府重点工程，往往会出台有利于缓解行政难度的指令，对法院提出设置受理案件门槛等不合理要求。行政案件相对集中管辖没有突破现行司法体制，难以从根本上有效维系行政审判权的独立行使。

四、解决问题的建议

（一）进一步充实行政审判队伍。针对相对集中管辖法院存在的审判资源配置不均衡问题，需要对现有行政审判力量进行“加法”与“减法”的人力资源调配，固定行政审判合议庭成员，实现优质行政审判资源最佳配置，以进一步提升行政审判效益。

（二）进一步完善法官培训机制。采取多种方式进行法官教育培训，强化司法能力建设，强化司法作风建设，提升行政审判法官正确处理公正与效率、审判与服务关系的能力，培养和谐司法的意识和能力，不断提高司法水平，实现行政审判队伍专业化、知识化，以适应依法治国基本方略对行政审判队伍的要求。

（三）进一步创设便民措施。针对老百姓的畏难、畏诉心理，试点法院应当想方设法采取便民举措，对打不起官司的老百姓通过司法救济渠道进行救助，对残疾人和存在其他困难的老百姓到当事人所在地审理案件，切实减少老百姓的讼累。

（四）进一步加大对集中管辖的宣传力度。对相对集中管辖这一改革举措的目的和意义以及我市相对集中管辖试点法院的情况，开展多渠道、多方式的宣传，使行政机关及时采取相应措施，适应集中管辖以来出现的新情况、新问题，协同行政机关解决相对集中管辖衔接过程中容易出现的诸如处罚决定司法救济程序告知差错等问题。

（五）进一步统一裁判标准和健全法律法规。非诉执行案件中涉及拆除违法建筑，国土资源部门只有下达处罚决定的权力，并无强制执行的权力。按照法定程序处罚决定复议期限为两个月，起诉期限为15日，诉至法院时违法建筑已经建成。非诉执行拆除违法建筑无疑会对社会资源造成极大浪费，且易引发社会矛盾。对违法建筑及时、有效地制止需要立法完备，出台相配套的法律法规，为行政机关将违法建筑制止在萌芽状态提供法律保障。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”类似以上比较抽象的法律规定，会在具体行政案件审理中造成不同的裁量认知，导致不同的裁判结果，故需对“情节复杂或者重大违法行为”作出细化规定。例如，吕梁市人力资源和社会保障局根据省政府行政审批职权下放文件，将原来由市局的工伤认定审批权限下放到县级人力资源和社会保障局，权限下放后的工伤认定主体与《工伤保险条例》规定的工伤认定主体相冲突。吕梁市局文件9月1日实施之后，县级人力资源和社会保障局作出工伤认定的同时将会出现诉讼案件，为了使试点法院统一裁判尺度，需要及时对吕梁市人力资源和社会保障局将工伤认定审批职权下放到县级人力资源和社会保障局是否合法作出确认。进一步统一裁量标准，使试点法院在审判实务中有章可循，防止相同或相似案件因在不同法院审理而出现不同结果，提高行政审判的严肃性和统一性，树立试点法院的司法权威，真正做到“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。